但是,克林顿政府改变了前政府意欲一定程度取消对叙利亚制裁的政策,在制裁问题上继续对叙利亚施压,特别是在恐怖主义“黑名单”问题上采取两手策略。在克林顿两届任期内,国务院历年来关于全球恐怖主义形势的报告中,一方面宣称叙利亚没有直接卷入恐怖活动;另一方面则认为叙利亚仍与恐怖组织有染。克林顿政府的两手策略是基于以下事实及政策取向。首先,叙利亚与真主党、哈马斯、圣战组织及解放巴勒斯坦人民阵线(人阵总部)有密切联系,这些组织均被美国政府认定为恐怖组织。在恐怖主义问题上保持对叙利亚的压力,意在促使叙利亚节制并影响上述组织,防止恐怖活动大规模扩散。其次,在改善美叙关系,推动叙利亚在中东地区发挥积极作用的同时,力压叙利亚继续与以色列谈判,并向解决叙以乃至阿以冲突方向迈进。因此,叙利亚一直被排在美国所列的恐怖主义“黑名单”中。

叙利亚一方面坚持与美国改善关系,另一方面在恐怖主义问题上与美国的分歧难以弥合。在改善关系方面,1994年10月,克林顿访问叙利亚,双方外交关系保持发展势头。在此前后,由于美方以“完全伙伴”的身份极力斡旋,以及以色列对以叙和谈态度发生变化,叙利亚也转变强硬立场,采取配合姿态。然而,11月4日拉宾总理遇刺身亡,1996年工党大选落败,利库德集团主政,叙以和谈中断4年,直至1999年巴拉克登台主政,才于年底在美国谢泼兹敦恢复和谈。但是,叙以和谈终因双方歧见太深,未能取得实质性结果。然而在8年的和谈进程中,叙美合作及关系改善却是不争的事实。

在分歧方面,叙美在中东问题上存在一系列不同观点,叙利亚对《奥斯陆协议》,对约以及巴以和约都持不同看法。但不同以往的是,叙利亚不再激烈反对阿拉伯国家与以色列单独媾和,只是在批评上述协议的同时,冷淡对巴、对约关系。叙美主要分歧依旧是恐怖主义问题。叙利亚始终认为真主党、哈马斯等组织是反对以色列占领的合法抵抗组织,并始终坚持“任何袭击以色列目标的活动都是合法的”,“任何人在被占领土之外实施、策划恐怖行动都将被绳之以法。”对这一立场美国前国务卿贝克曾予以认可。1990年9月14日与叙外长沙雷共同会见记者时,贝克曾表示,“我们认为任何在占领区之外的暴力行动都是恐怖活动,同时,我们不认为合法地反对占领军的行动是恐怖活动。”不可否认,贝克所言指伊拉克入侵科威特,然而也正是这一语境的微妙变化,使叙美在长期困扰双方关系的焦点问题上找到了合作与改善关系的共同利益与基础。但是,克林顿政府已不再坚持前政府带有权宜之计的立场,并不断在恐怖主义问题上发难。

当克林顿行政当局在对叙利亚关系方面采取软硬兼施、双管齐下政策的同时,美国国会却继续坚持强硬立场。1994年8月,叙以谈判僵持之时,美国政府提出新建议以推动叙以和谈。新建议包括美国保证以军撤出戈兰高地,但以叙利亚接受美军驻扎戈兰高地,并建立预警系统和“无敌意”观察站为条件。这一新建议在国会及犹太人社团和院外集团引起轩然大波。事实上在此建议酝酿阶段,犹太人社团就已多方动员,在国会中全力反击该动议,并宣称“任何部署美军于戈兰高地的计划都将以善良的愿望开始,以裹尸袋和激烈的美国人街头抗议而结束。”国会中,著名鹰派人物、候任参议院外交委员会主席杰西·赫尔姆斯严厉抨击美军驻扎戈兰高地的建议,并发誓将挫败一切此类动议。

1996年3月13日,国际反恐怖高峰会议在埃及首都开罗召开,叙利亚婉拒邀请未出席会议。会议后数日,在以色列发生一系列自杀性爆炸事件,美国国会反对叙利亚的声浪更加高涨。此间,众议院国际关系委员会就叙利亚问题举行专题听证会时,来自纽约的众议员吉尔曼在回答叙利亚是和平伙伴、还是“流氓国家”的质询时称,“行政当局规劝叙利亚停止并放弃支持恐怖主义等努力是徒劳的。”参与听证会的其他华盛顿外交智囊人士也认为,叙利亚政府是“流氓政府”,应对它实施更严厉的制裁。1998年众议院再次通过不具约束力的法案,进一步禁止向包括叙利亚在内的部分国家进行直接投资,禁止一切与叙利亚等国有关的信贷及保险业务,禁止进出口银行向与叙利亚等国有关的业务提供信用担保。国会方面的僵硬立场,以及不断出台的新制裁法案,毒化了已明显改善的叙美关系,也严重束缚了美国行政当局发展对叙利亚关系的手脚,成为影响叙美关系中最主要的破坏性因素。

五、叙美关系急剧恶化

2001年1月共和党入主白宫。此后不久《纽约时报》发表题为《布什政府的官员们宣告克林顿中东计划的死亡》的文章。文章引述新任国家安全顾问赖斯的话说,“我们不应该认为美国介入(中东事务)是为了介入而介入。”同时,国务卿鲍威尔也认为“美国的立场是协助而非坚持要求”。这表明,小布什外交团队摒弃了克林顿政府以“正式伙伴”身份推动中东和谈的政策,转而实行“相对超脱”的政策。在叙以和谈问题上美国政府也放弃“完全伙伴”身份,叙以和谈不再是美国中东政策的主要内容之一。与此同时,小布什政府加强对伊拉克的制裁,对伊拉克采取更加强硬的立场。第一次访问中东时,鲍威尔极力兜售制裁伊拉克的理由。由于叙利亚具有中东大国与地缘政治的优势,以及与伊拉克接壤等因素,因而也成为鲍威尔出访游说的对象。2001年2月26日他会见巴沙尔总统时,要求叙利亚关闭伊-叙之间的输油管道,要求将购买伊拉克石油所支付的钱款纳入联合国监控之下。据《纽约时报》2月27日报道,巴沙尔对此做出了积极回应和“坚定承诺”。作为回报,小布什政府对随后叙利亚寻求当选联合国安理会非常任理事国的行动采取默认甚至暗中支持的态度,叙利亚顺利当选。

美国历史上首位黑人女国务卿：康多莉扎·赖斯（2005年1月26日—2009年1月20日 ）

九一一事件后,美国行政当局将反恐置于对外战略的首位,由于叙美长期以来在恐怖主义问题上龃龉不断,叙利亚逐渐面临新的压力。2002年后,小布什政府“倒萨”步骤明显加快。叙利亚政府对“倒萨”行动持反对立场,特别是认为小布什政府在阿以问题上施行“相对超脱”政策,在巴以、叙以等一系列中东事务中偏袒以色列,而且发起“倒萨”行动,此举可能进一步恶化中东局势。另一方面,叙利亚政府在伊拉克问题上也另有所图,欲借力伊拉克危机凸显阿以冲突,为推动叙以和谈寻求新“支点”。

由于叙美分歧日益凸显,2003年3月“倒萨”战争爆发后,叙美关系急剧恶化。美国不仅批评叙利亚支持恐怖组织,而且进一步指责叙利亚有意追求大规模杀伤性武器,收容逃亡的伊拉克高官,并向伊拉克提供军援。美国官员还声称叙利亚是真正的“无赖国家”,在伊拉克战后需要改变。鉴于如此空前的指责,国际社会猜测,叙利亚已被美国锁定为下一个打击目标。在叙利亚政府多方努力下,以及在有关方面的斡旋下,5月初鲍威尔访问叙利亚后,双方紧张关系有所缓解。同时,虽然美国官方多次声称将制裁并惩罚叙利亚,但美国行政当局在10月之前并未做出最后决定。

2003年10月,美国行政当局态度转变。10月15日美众议院通过《清算叙利亚法案》之前,白宫及国务院发言人已表明美国政府不再反对国会通过制裁叙利亚法案。11月11日,美参议院通过名为《叙利亚责任及黎巴嫩立权法》。该法案授权总统对叙利亚实施广泛的制裁,其中包括禁止向叙利亚出口任何军事产品;禁止向叙利亚出口除食品和药品以外的任何民用产品;禁止美国企业在叙利亚投资;限制叙利亚驻美国和联合国外交官员的行动,减少与叙利亚的外交接触;禁止叙利亚飞机进入美国领空;冻结叙利亚在美国的资产等。法案授权总统从6项制裁措施中选取至少两项予以实施。12月12日,布什总统签署了该法案。

叙利亚对美国国会出台新制裁法案的态度表现得比较平和,一方面表示不会屈服于美国的制裁,认为美国的威胁并不是什么新鲜事,其目的是要减弱叙利亚在中东地区的政治影响,如若执行制裁法案,对叙利亚影响不会很大;另一方面叙利亚总统指出,叙没有资助任何恐怖组织,对真主党的支持仅为政治性的,否认叙利亚视美国为敌,并声称叙利亚至少帮助美国阻止了7次针对美国目标的恐怖袭击。叙利亚外长也表示,叙利亚将根据自身的利益同美国合作,既不会同美国对抗,也不会成为美国的附属国,强调叙利亚将继续努力与美国政府进行接触。

与此同时,为应对美国蓄意在国际上孤立叙利亚的政策,叙政府积极寻求国际社会的支持,2003年12月中下旬,巴沙尔总统先后访问希腊和埃及等国。期间,巴沙尔一再表示,叙利亚赞成在中东地区禁止大规模杀伤性武器,谴责恐怖主义,愿意在全球范围内一起反对恐怖主义。

然而,毋庸置疑的是,自“倒萨攻伊”战争以来,叙美关系已恶化至10多年来的最低点。其间,“制裁”这一破坏性因素不仅再度“发酵”,而且成为双方关系继续恶化的“催化剂”。2004年4月29日,美国务院公布2003年全球恐怖主义形势报告,叙利亚等7国被列为支持恐怖主义的国家。次日,白宫发言人宣称:“我们的目标是确保采取措施使叙利亚改变做法,正因为如此,我们打算实施《叙利亚责任法案》。”5月11日,白宫发表声明,宣布对叙利亚实施经济制裁。从白宫正式颁布的制裁法案看,其内容突出的是经济方面,回避与外交等有关的更严厉的制裁,似有“避重就轻”、“虚张声势”之嫌。但不可否认,制裁的政治压力远远重于经济压力。对此,叙利亚总理奥特里11日表示,叙利亚“将一如既往地面对一切试图迫使其改变原则立场的挑战和外部压力。”这表明,叙利亚不会屈服于制裁的压力。但是,叙利亚决不妥协的立场也表明,叙美关系在进一步倒退。